“更要命的是粮草。”李钊主管后勤，眉头紧锁，“北地三郡人口原有一百四十余万，经项羽强征、战乱流离，现存约百万。其中八成百姓家中存粮不足一月，若秋收前无粮赈济，恐生大乱。”
高要的手指在地图上缓缓划过长城那道蜿蜒的曲线，最终停在陇西郡的位置。“羌族那边如何？”
“第四集团军已完全控制羌族王庭，俘获羌王以下贵族四十七人。”萧何呈上军报，“然羌地纵横千里，部落星散，若要完全纳入治下，需派驻官吏、设立郡县，非一朝一夕之功。”
萧何府邸的正厅之中陷入短暂的沉默，只有烛火噼啪作响。高要知道，此刻的每一个决定，都可能影响未来数十年的国运。
经过三日彻夜商议，一套完整的长城防御方案终于成形。
第一，兵力部署。 高要决意从新整编的四大集团军中抽调精锐，组建“北疆戍卫军”，编制五万。其中两万为重步兵，配备长戟、劲弩，专司关隘守御；一万五千为轻骑兵，负责长城沿线巡逻机动；一万为车兵与工程兵，负责防御工事修建维护；剩余五千为后勤辎重部队。
“戍卫军主将人选，诸位可有推举？”高要环视众人。
武涉起身抱拳：“末将推举原北地都尉陈钊。此人出身北地世家，熟知长城各处关隘地形，曾随蒙恬将军征战匈奴，后因不满赵高专权而隐居。项羽占据北地时，陈平拒不合作，其族中十七男丁被征入楚军，仅五人归还。”
高要点点头：“召陈钊入咸阳，我要亲自见他。”
第二，防御体系革新。 张良提出“三道防线”构想：第一道为长城本身，需在原有基础上增建烽燧三百座，确保百里内狼烟可传；第二道为长城以南三十里处的戍堡链，设立五十座屯兵戍堡，每堡驻兵二百，既作预警，亦可迟滞敌骑；第三道为北地三郡主要城池的城防加固，确保即便长城有失，匈奴也无法长驱直入。
李钊补充道：“臣建议恢复秦制‘徙民实边’。从关中、巴蜀迁徙罪囚、赘婿、商贾共计十万户至北地三郡，每户授田百亩，免赋三年，唯需每家出一丁参与戍堡轮守。”
“此策甚好，但需细化。”高要沉吟，“迁徙之人需给足安家粮种、农具，官府需派农师指导北地耕作。另设‘边功爵’，戍边军民斩获匈奴首级者，按秦二十等爵制封赏。”
民生恢复的难度，丝毫不亚于军事布防。
萧何呈上一卷厚厚的账簿：“臣与治粟内史核算，若要保北地百万百姓至秋收不饿死，至少需调粮两百万石。如今咸阳太仓存粮一百二十万石，巴蜀、关东各郡可调集八十万石，尚有缺口。”
高要闭目沉思片刻，睁眼时已有了决断：“第一，宫中用度减半，宗室、百官俸禄暂发七成，省出粮二十万石；第二，向南郡等地的富商借粮，许以盐铁专卖权为抵；第三，命水军沿渭河、黄河开辟粮道，从齐地购粮，海运至北地。”
“此外，”他继续道，“北地三郡的农耕必须立即恢复。传令：所有无主田地，一律收归官府，分配予无地百姓；官府提供耕牛、农具租赁，租金秋后以粮抵偿；选派农官百人赴北地，推广代田法、区种法。”
张良提醒道：“主公，北地男丁十去六七，恐劳力不足。”
“妇女、老者亦可下田。”高要决然道，“另从降卒中挑选三万罪行较轻、愿改过自新者，编为‘屯田营’，由军队监督开荒耕种，所产粮食半充军粮，半入官仓。”
李钊记录着这些命令，又问：“三郡城郭多有损毁，官署荒废，官吏或逃或死，政令如何通达？”
“从关中抽调官吏三百人，赴北地任职。”高要说，“另开‘边郡特科’，招募北地识字之人，经三月培训，充任乡啬夫、亭长等基层吏员。凡北地子弟入咸阳学宫者，免束修，供食宿。”
萧何补充了最关键的一条：“臣建议设‘北地安抚使’，持节总督三郡军政，协调军民事务。”
高要的目光扫过众人：“此任非萧何莫属。你可愿往？”
萧何长揖到地：“臣万死不辞。”
对羌族新得领土的处理，更为复杂微妙。
第四集团军主将王离的军报详细列出了羌族现状：羌人部落大小百余，人口约三十万，游牧为生，逐水草而居。羌王被俘后，各部落头人态度不一，有的愿归顺，有的持观望，更有三部联合东迁，欲投匈奴。
“羌地不可弃，亦不可强治。”张良分析道，“昔秦惠文王取义渠，置北地郡，然羌人与义渠不同，居地更西，习性更悍。若强设郡县，恐生变乱。”
高要同意这一判断：“羌地设羌中护军府，不立郡县，以军府统辖。王川兼任护羌中郎将，领兵一万驻羌族王庭所在。”
治理策略上，确定了“羁縻为主，同化为辅”的八字方针：
第一，保留羌族部落结构，头人地位不变，但需至护军府受印绶，承诺不叛、不掠边、按时朝贡。朝贡非金银，而是战马——羌地盛产良马，正是高要急需的战略物资。
第二，设五处“互市场”，以茶、盐、布帛、铁器交换羌人马匹、牛羊、毛皮。互市由官府专营，价格公允，严禁私市。
第三，招募羌族勇士组建“羌骑营”，编制三千，由羌人头领统领，但需接受汉军训练、装备。羌骑营待遇从优，立功者封赏同汉军。
第四，遣通晓羌语的儒生五十人，教授羌族头人子弟汉语、汉文，传播农耕、医药之术。自愿内迁的羌人，赐田宅，编入户册，十年内免赋。
“最重要的一点，”高要特别强调，“严禁官吏、军民欺辱羌人，违者斩。羌汉纠纷，由护军府会同头人公断，务求公正。”
武涉提出军事上的顾虑：“若羌人反复，当如何？”
“护军府驻军要精，要能随时弹压。”高要说，“但更要广布恩信，让羌人知归顺之利，叛乱之害。同时，修筑自陇西至羌地的驿道，确保军令、补给畅通。”
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