张承奉，归义军节度使张议潮的孙子、张淮鼎的幼子。张淮鼎死，托孤索勋，索勋却自立为归义军节度使，这引起了张议潮第十四女、李明振之妻张氏的不满，暗中联系不满索勋的军政各界人物，再次发动兵变，杀死索勋，拥立张承奉为归义军节度使。张承奉在李氏家族的控制下，得到了唐朝的承认。
后来，张承奉打倒了李氏，重新夺取政权，并被唐朝正式任命为归义军节度使兼敦煌刺史。与此同时，他发展农商，积蓄实力，整训军队，精养兵马，准备向周边的少数民族政权开战。他的目标是“东取河兰广武城，西扫天山瀚海军，北定燕然阴山道，南尽戎羌川藏平”，用强大的武力陆续夺回归义军失去的土地。
唐朝灭亡，朱温建立了后梁王朝，改元开平。归义军是唐朝的地方藩镇，张承奉和其他地方的节度使一样，不满于朱温的篡权自立，在唐亡之后也割据一方，建西汉金山国，国以白色为祥瑞，张承奉自号白衣天子、金山国圣文神武帝。节度使衙改成皇宫，又设文武官属，所有幕臣将士，皆获提拔擢升。西汉金山国自称拥有沙、瓜、肃、鄯、河、兰、岷、廓八州，但实际上归义军只能控制瓜、沙二州。
在张淮深时期既“开于阗，锦绫家家总满，奉献生龙及玉椀，将来百姓看，尚书坐宫殿，四塞休罢战，但阿郎千秋岁，甘州他自离乱。”甘州回鹘渐强，甘凉一带逐渐脱离归义军势力范围，在强邻窥伺、渐陷孤立的处境下，沙州政权乃注意向西发展，加强和于阗的友好关系。敦煌史料载归义军使者张良真在鄯善一带遭璨微人劫掠，即与进行上述任务有关。张承奉掌握归义军的实权，更加紧了联络于阗，于阗使梁明明等一行至沙州，归义军押衙张良真亦出使于阆，彼此来往不断，标志着关系的接近。
张淮深死后，归义军现状已经是一个沦落为实力有限的绿洲小国，在国际关系中左右逢源的能力才是立国之本。很显然，张承奉不善此道，张承奉志大才疏，虽有明确目标，但树敌过多，张承奉于唐朝亡后，割据称帝，此为中原正统朱梁政权所不容。东西树敌，又为甘州回鹘所仇视，连年用兵，使沙州百姓“多被杀伤，沿路州镇，逦迤破散”，更为本土民众所怨恨。归义军内部经过唐朝掣肘和多番内耗，麾下所领番汉势力及周围各政权势力的形势，也与张议潮鼎盛时期的情形有所不同，此消彼长，周遭势力因唐朝保护势力强盛，在攻守易形的情况下，归义军在西线取得战果已经实属不易，运用外交保住西线成果，维护好归义军至于阗的商路亦不失一代元戎。
其自立西汉金山国，自称白衣天子，被后梁斗合后不先以外交向后梁解释清楚，反而让臣民不再持口戒开始油腔滑调，喜以秽语诬人，扬言“西取天山瀚海军”，“打却甘州坐五凉”，金山国军民虽然作战骁勇，奈何实力悬殊，结果却被甘州回鹘打得丢盔弃甲，最终回鹘军兵临沙州城下，沙州一万百姓上书乞降，甘州回鹘在后梁的支持下，击败西汉金山国。
双方订立城下之盟，又叫“父子之约”，盟约规定，回鹘可汗为父，西汉金山国白衣天子为子，子向父献城投降，称臣纳贡，结“父子之国”，回鹘退兵撤围，西汉金山国势力不得越出敦煌，如有反悔，敦煌城破之日，鸡犬不留。从此，金山国成为回鹘政权的附庸。由此，西汉金山国更名为西汉敦煌国，张承奉由西汉金山国白衣天子改称敦煌国天王，成了甘州回鹘可汗的儿皇帝，张承奉之后，归义军被曹议金所据。
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